随着我国经济持续快速发展，经济社会结构处于转型期，各种矛盾和利益，新问题不断出现。而与此同时，我国法制建设也得到不断的完善和发展，对新问题、新情况进行规范，大量的社会问题因此得到疏导、解决，人民群众民主法制意识的不断提高，信访途径成为群众表达诉求的重要途径。在实践中，信访工作的情况仍然存在一些亟待解决的问题。新的形势下，人大信访工作也应随着法制社会的完善和健全做相应调整。在不断完善的法治环境中，人大信访工作路在何方？成为加强和改进人大工作的重要课题。

一、人大信访工作概述

人大信访工作是联系群众，了解社情民意的重要渠道，也是人大加强监督工作的重要内容。人大的信访工作，是各级党委、政府“大信访”格局的一个组成部分。人大信访工作有反映社情民意、为人大及其常委会和代表履职提供信息服务、解民忧、化民怨维护社会稳定的作用。由于人大的信访来源渠道较之党委和一府两院要更为宽广，所反映问题的种类也更多、办理难度更大。按照人大信访机构职责，在收到信访件之后一般要作如下分类处理：一是一般信访事项转有关部门和单位办理；二是重要信访事项发函交人民政府、人民法院、人民检察院办理；三是对需要进一步调查核实后处理的重要信访事项，由人大常委会办事机构组织调查，向主任会议提出调查报告，根据主任会议的意见处理；四是对典型的重要信访事项，经主任会议研究，向人大常委会提议组织关于特定问题的调查委员会调查，并向人大常委会提出调查报告；五是对检举和控告人大及其常委会选举和任命的国家权力机关工作人员的信访事项，向主任会议报告，根据主任会议的意见处理。这一处理方式的最大特点，就是不直接处理信访事项。

二、人大信访工作的存在问题

信访工作虽然有联系群众、调解纠纷、反映民意等作用，但人大的信访工作，也存在着一些不足之处。

（一）职权不清，效果欠佳

我国人民代表大会制度的设计，是由人民到代表再到政府，政治运行逻辑中并没有为人大信访制度的出现留下任何空间。人大的信访工作并没有相应的职责权限，这也决定了人大信访件的办理方法，并没有直接的处理方法。虽然《广东省各级人民代表大会常务委员会信访条例》第八条中规定了“信访人可以向人大常委会提出下列属于人大常委会职权范围内的信访事项：（一）对人民代表大会及其常委会的意见、建议和要求；（二）对人民政府、人民法院、人民检察院的意见、建议，以及对上述机关生效的决定、判决、裁定的申诉；（三）对人民代表大会及其常委会选举或者任命的国家工作人员违法、渎职行为的控告、检举；（四）属于人大常委会职权范围内的其他事项。”等关于人大信访的受理范围，但却并未明确不属受理范围的信访件如何处理，即便是规定的受理范围，也未能明确办理的权限、方法和职责。因此，信访中大量涉及的不属于人大常委会决定的事项，均转交其他部门办理，信访机构成了“传声筒”和“收发室”。而大部分向人大信访的信件，都是经有职权办理的部门办理后，不能达到信访人要求的结果。即使是对一些问题监督办理，也由于没什么制约的具体措施，办理结果差强人意。因此，转办之后，信访人的要求仍然很难被重视。这既有信访人对其问题主观认识不正确的情况，也存在有个别部门怠于办理的情形。不管是哪种情况，要改变已经由有关部门处理的结果，难度较大。因而，绝大多数信访案件办理结果欠佳。这又为人大信访工作带来不良影响：一方面，容易造成群众对信访后的结果不满意，迁怒于信访工作人员，迁怒于权力机关；而另一方面，个别领导会认为人大信访工作人员办事效能差，影响信访工作人员的工作积极性。

（二）重复受理，不利于行政效率的提高

在出于政治稳定考虑的“大信访”格局之下，人大的信访工作在运作方式上与党政系统的信访工作并无二致。但人大机关并不办理行政机关事务，信访人反映的事项大多是一府两院的办理事项。有些信访人采取将信件多头反映的方式，不管是党委、人大或是相关有职权处理的部门，均向其信访，多一个部门，就多向一个部门反映。有的是经相关部门按照法定程序，经过三级行政机关依次做出处理意见、复查意见、复核意见后，有权处理的行政机关终止受理该信访事项，不再受理的三级终结的信件，或是经两院办理，已经走完司法程序的信件，信访人不服，继续向人大部门反映。在法制得以推行的情况下，信访人经过行政机关信访件三级终结办理或走完司法程序的事项，其权利在程序上已经得到了法律的充分救济，无须再向人大信访以寻求救济。但重复的信访件却为数不少，而且有些信访人并未将其信访事项已经终结的情况向人大部门反映，这就造成了人大信访部门重复交办。加之人大信访中，并没有明确地规定何种情形即终结办理。而其它表达渠道已经终结，就造成一些信访人不服有关部门的办理情况，不断、继续地向各级人大部门信访，虽经答复仍不肯息诉，又由上级人大继续转交下级人大办理，反复重复办理的情形。相关部门不断重复办理，浪费行政资源，降低了行政效能。

（三）不利于培养公民的法制观念

在推进法制建设的情况下，公民法制观念的培育是必不可少的。而信访不信法，是当下中国民众的普遍存在的一种错误观念。群众更乐于采取这样的方式解决其问题，有传统的文化影响，那是法制不健全时的产物。要改变这一行为习惯，就要引导群众走法律途径以解决问题，而不能依靠信访来办理。但在“维稳”的格局下，往往群众的一些诉求，合理的、不合理的，通过小闹小解决，大闹大解决的方式，给予解决，又促使群众信访不信法。在法制得到实施的情况下，合法合理的诉求应当得到解决，不合法不合理的，就是信访也不应得到解决，而是应该遵守依法处理的结果。特别是一些已被终结的信访事项当事人，存在着继续向人大部门反映以谋求变更的想法，更不利于公民法制观念的培养和法制的推进。

二、进一步做好人大信访工作的设想

吴邦国委员长强调：“要把信访工作当作人大加强监督工作的重要内容，当作宪法规定的国家权力机关的重大责任，予以高度重视”。因此，进一步加强人大信访工作，应该把信访工作纳入人大工作的整体安排和规划，把信访工作贯穿于人大各项工作中去。

（一）重新认识人大信访在人大工作中的定位

要改变那种把信访工作仅仅看成是简单地看看信、接接访的定位，或者仅仅是党委“维稳”格局中的一项内容，而是必须围绕着常委会履行职责来开展工作。要围绕服务好人代会、服务好常委会和主任会议为中心，为人大常委会行使好立法权、监督权、任命权和重要事项决定权的提供信息和决策参考。改变只重视“维稳”的以个案为中心的信访定位，应与党委“维稳”为中心有所区别，而是要在突出其联系群众、民主监督、反馈民意、决策参谋的作用。从而使民意表达在人大各项工作中得以实施，以实现有序政治参与。

（二）改进人大信访件的处理方式

在调整工作定位后，人大的信访工作就要以为领导科学决策提供依据作为重点。对于群众的来信来访件的处理，也应作出相当调整。笔者认为，对信件的处理，只作登记、分类、归纳，对反映对人大常委会的意见和建议等的属于人大常委会办理事项，由人大常委会机关按其相应职能的机构，进行办理。而对于不属于本级人大常委会办理的事项，则一律不交转办，但对其反映的内容作分类，按月或按季度，形成书面材料供领导参考。而对于一府两院的信访监督，特别是对一府两院的各项决定、裁定的申诉件的处理，通过对同类问题的归纳、梳理，形成意见，在执法检查、评议中体现对其的监督。对于有建设性的建议及有趋势性、普遍性、重要性的问题，则建议主任会议、常委会组织特定问题的调查委员会加以调研。信访事项的解决体现在对特定问题的调研后，人大所作出的决定。这一种方法更符合《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》对人大行使监督权的要求，也是人大工作加强和创新社会管理的一种体现。同时，也减少了重复办理造成的行政资源浪费、效率降低的问题。

（三）对办理信访个案的设想

不再交转信访件后，并不意味着人大不能通过信访渠道实施对“一府两院”的监督。不再交转有关部门办理后，人大机关的信访人员有更多的精力，分析信访问题，解决带有“特殊性”的个案。如对于存在调解空间、单个部门难以解决的或者是当事人一方是人大代表的信访个案，人大可发挥其优势，协调各方参与，努力促成案结事了。如潮州市人大近年来就通过协调，成功对高某人身伤害案中受害人成某后续治疗费用赔偿问题进行调解、陈某房产纠纷案件调解，解决了一些久诉未决的信访件。而对于社会关注的案件或者有重大影响的信访件，通过对案件的调查了解、关注、跟踪，供常委会领导决策时参考，纳入常委会的各项工作中。如群众反映潮州市中级人民法院对周延樊故意杀人一案量刑畸轻问题，此案市人大常委会领导十分关注，责令市检察院依法提出抗诉，并跟踪案件审判进展，直至广东省高院改判死刑、最高人民法院复核，罪犯最终被执行死刑。近期，该案主办法官被提名任命为市中级法院刑一庭庭长，市人大常委会在任前审查时，认为该案主办法官不适合主持全市刑事审判工作，任命未获人大常委会主任会议通过。

（四）人大信访工作与加强代表工作相结合的设想

为加强群众与人大代表的联系，可以引导群众，直接向选区代表反映其问题，这一做法，有利于建立公民个体与代表个体之间的直接联系，符合人民代表大会制度的制度设计，即由人民选出代表，代表人民参政议政。可以通过设立代表接访日、公布代表电子邮箱等联系方式及各位代表对其较为熟悉或感兴趣的领域供群众选择联系。而代表们通过这样的途径，增加了与群众的联系，又通过其对群众反映问题的调查了解，可以提出代表建议或形成议案，或者就某一事项在人大会议上，对相关部门提出质询、询问。而对群众信访事项的办理起到一个很好的监督促进作用。

（本文系广东省人大制度研究会第23次研讨会入选论文，作者单位：潮州市人大常委会办公室）