全面依法治市的潮州实践

深入推进法治政府建设，强化重要领域立法，建设法治乡村

制定《潮州古城特色街区业态指导目录》，有效规范古城特色街区各业态规范有序发展。温亿中 摄

潮安区登塘镇综合行政执法办公室里，暂存着一批执法人员查获的违规农药。李雨蔚 摄

湘桥区下津村的崇法屋里，书架上摆满了各色普法刊物。李雨蔚 摄

自2021年将全面依法治市工作以专节形式写入潮州市“十四五”规划以来，法治潮州建设正如春雨一般，浸润着这座千年古城。政务大厅里，办理业务更高效便捷；企业里，有了“法治体检”，再不用担心陷入侵权纠纷；村镇里，执法行政权下放，社会气氛越来越融洽；古城里，街道越来越干净，民宿越来越规范；社区里，人民调解委员会、法律顾问为群众解忧……

看得见、摸得着的实事，使人民群众对潮州法治工作的获得感真切而具体。

建设法治政府

打造法治化营商环境

法治是最好的营商环境。“打好营商环境翻身仗”是潮州重要目标之一，近年来潮州深入推进法治政府建设，深化“放管服”改革，加大简政放权力度，大力推动镇街综合行政执法体制改革，提高行政效能和政务服务水平，营商环境不断优化。

2021年潮州出台优化营商环境实施意见7大方面150项措施以及监督执纪18条措施，同年执行《市场准入负面清单（2020年版）》，实施对外商投资准入前国民待遇加负面清单制度，在负面清单之外给予内外资企业平等待遇。2022年2月，搭建解决企业诉求“直通车”平台，市政府领导以“直通车”现场活动方式面对面研究处理企业反映的问题。

效果如何？从一组数据中可以窥探一二，潮州市场主体总量呈现稳中有升态势，去年全市新增4万多家，今年第一季度，全市新登记各类市场主体共10368户，注册资本4074亿元，比增42.48%和11.46%，期末实有市场主体共187107户，注册资本1806.79亿元，分别同比增长23.08%和16.02%。分级分类推进行政审批制度改革，实现全市77个部门3240项业务“一窗通办、一窗通取”，审批服务“马上办、网上办、就近办、一次办、自助办”效率大幅提升。持续推进“减证便民”行动，全面推行证明事项告知承诺制。全面推进“证照分离”“多证合一、一照一码”等改革，企业平均开办时间由原3个工作日压缩至1个工作日，企业设立登记平均在0.5个工作日内完成。

如何避免履行合同不及时、不到位引发的民事纠纷？位于潮州市潮安区的弘业陶瓷发展有限公司用自身经历给予解答。

现在此类情况已大为改观。潮州市司法局律师管理工作科科长张文生介绍，自从2019年市司法局广泛开展“百名律师进百企”活动，律师会到企业开展关于民法典或劳动制度保障法等相关法律讲座；在企业知识产权保护方面，律师或当地司法行政机关会提前引导企业去做好专利注册等工作。

“经过近年来的普法宣传，企业家的维权意识提高了很多。现在哪怕是一些小工厂、小作坊都有去申请独创发明的意识。”郑一超说。

潮州各级司法行政机关定期为企业开展“法治体检”，包括企业对外的签署合同合法性、对内的用工制度审查等，帮助企业提前找到问题并及时解决。“‘法治体检’可以让企业运转中具有一定的前瞻性，如果存在问题可以提前解决，避免了造成损失之后才追悔莫及。”郑一超介绍，特别是疫情防控期间，由于提前签署好了责任合同并采取措施，以出口作为主要销路的弘业陶瓷发展有限公司却并未有太大损失。

与此同时，为着力解决传统行政执法工作中多头执法、重复执法问题，潮州大力推动镇街综合行政执法体制改革。2021年1月1日起，158项行政执法权限赋能潮安区15个镇政府。各镇纷纷用好用足行政执法权限，围绕中心大局、结合地域特点办理行政处罚案件466宗、移送21宗，基层治理有了抓手更有力量。潮安区改革经验获省委依法治省办、省司法厅高度肯定，登塘镇被定为省级示范点。

“这几箱违规农药是前几天刚刚查获的，准备过几天集中销毁……”潮安区登塘镇综合行政执法办公室里，登塘镇执法办负责人陈小毅正在对近期收缴的涉案物品进行清点。

“下放的权限比较多，一开始工作很迷茫。”陈小毅说，作为乡镇一级，行政执法权刚下放时，登塘镇执法办一直担心“接不住”“接不好”。为了更方便基层开展工作，潮州市司法局先后编印《行政处罚法施行工作指南》《镇街综合行政执法问答手册》等工具书。“各个有关部门还安排了业务骨干来我们这里手把手指导工作，真的大大方便了我们工作开展。”陈小毅赞不绝口。

登塘镇执法办办理案件全程使用市行政执法信息平台和行政执法监督网络平台，“案件全程通过行政执法‘两平台’，更透明公开，既给执法套上‘紧箍’，又可以帮助不熟悉工作的执法人员快速上手。”潮安区司法局副局长杨畅表示。目前潮州已实现市、县（区）、镇（街）三级行政执法“两平台”应用全覆盖。

自2021年至今，登塘镇执法办共处理案件90起。

“小切口”切入

以良法促发展保善治

一直以来，潮州始终坚持以人民为中心，以良法促发展保善治。围绕“把潮州建设得更加美丽”这一目标任务，潮州市积极推动将《潮州历史文化名城保护条例》《红色文化资源保护利用条例》《潮州市工艺美术保护与发展条例》《潮州市潮剧文化保护传承条例》等12部地方性法规作为“小切口”立法项目。

“‘小切口’立法并不是大而化之，而是从某一个特殊的点精准切入。”潮州市人大常委会委员、市人大常委 会法工委副主任庄瑾瑜说。2021年5月1日《潮州市畲族文化保护条例》设施，潮州市凤凰山是畲族公认的民族发源地，《潮州市畲族文化保护条例》中明确潮州市人民政府应当加强对本行政区域内畲族文化保护工作的领导，制定潮州市畲族文化保护总体规划，将其纳入国民经济和社会发展规划及城乡规划。潮州市人民政府应当建立联席会议制度，每年至少召开一次会议，协调解决畲族文化保护、传承和发展中的重大问题。庄瑾瑜介绍，《潮州市畲族文化保护条例》的出台正是潮州通过地方性立法权保护民族文化、提升文化自信的举措之一。

“地方特色是地方立法的生命。”庄瑾瑜说。《潮州市潮剧文化保护传承条例》由汕潮揭三市人大常委会协同立法，是全省第一个区域协同立法的项目，也是全国文化保护领域第一个区域协同立法的项目。潮剧作为地方戏曲之一，在继承中华戏曲文化的同时，又融合了潮汕民间文化特点，是古潮州府民间传统审美、语言、造型艺术、刺绣工艺、音乐等的高度集中汇聚，是凝结了潮州历史的“活化石”。在当代，因为对于演员唱功要求较高，受保护时间晚，再加上受众逐渐减少，没有传承人等原因，潮剧正面临着青黄不接的危险。

《潮州市潮剧文化保护传承条例》自2022年1月1日起正式生效。其中包括确立潮剧保护制度，给予潮剧传承人政府支持，因地制宜打造潮剧展演舞台，鼓励潮剧创新创作，将潮剧打造成文化产业链等方面内容。

对于潮州立法工作特点，庄瑾瑜从五个方面做出总结：一是坚持不委托立法，所有的法规出台都是基于潮州的实际情况；二是由人大常委会联合市司法局成立工作专班，专门负责立法工作；三是在行使地方立法权时广泛听取群众意见，每部法规正式出台前都会召开听证会；四是坚持自己立法、自己宣讲；五是潮州每项法律法规起草前，市人大常委会都会联合市司法局对要起草法律法规的主体进行深度调研。《潮州市潮剧文化保护传承条例》起草前，庄瑾瑜带队，市司法局提前介入、全程参与，共进行20余次立法前调研，《潮州市畲族文化保护条例》起草前，调研人员70余人，在畲族村寨中与当地人同吃同住。不仅如此，市人大常委会还在立法后委托潮州市律师协会进行第三方评估。

法治保障古城保护和发展扎实推进方面，《潮州市古城区消防安全管理办法》是全省乃至全国第一部规范古城区消防安全管理的政府规章。此外，潮州还制定《潮州古城提升行动计划（2020—2025年）》，推进古城保育活化和综合开发，加强潮州文化研究和传承保护，促进文化旅游产业融合发展；重新修编《潮州国家历史文化名城保护规划》《潮州市古城区控制性详细规划》，加强地方特色，特别是与机构改革后部门职责相结合，使古城区的整体保护工作有章可循、有规可依。庄瑾瑜介绍，新修订的《潮州国家历史文化名城保护规划》目前预计2022年10月完成。

古城经济方面，制定《潮州古城特色街区业态指导目录》，有效规范古城特色街区各业态规范有序发展。针对古城民宿业，出台《潮州市湘桥区民宿客栈管理暂行办法》，明确民宿客栈申办审批程序和涉及各部门管理职责，并实行联合监管执法机制，对137家民宿客栈实行精细化管理，推动古城民宿客栈业“特精融”发展，为潮州古城区的保护和开发提供重要法治保障。

2022年，市人大常委会联合市司法局成立《潮州市凤凰山古茶树保护条例》《潮州市文明行为促进条例》《潮州市潮州菜传承与产业促进条例》三部地方性法规的立法起草工作专班，筹划起草工作。

维护基层稳定

发展新时代“枫桥经验”

法治乡村是建设社会主义法治国家的重要基础，是实施乡村振兴战略的有力抓手。

走进湘桥区下津村法治公园，清风拂面，鸟语花香，晚饭后村民在这里散步聊天。路两旁是法治文化墙，引得村民频频驻足观看。公园旁的民法典长廊里，孩童正大声读着刻在廊上的民法典颂三字歌，家长坐在旁边的廊椅上纳凉。

2020年，下津村先后获得广东省“民主法治示范村”和第八批“全国民主法治示范村”的荣誉。目前潮州共有“全国民主法治示范村”7个、省级“民主法治示范村”33个。

自法治潮州建设提出后，下津村便在践行依法治村的路上不断探索、不断进步、不断完善。

2021年6月，下津村一村民将房屋翻新的工作承包给了包工头，在包工头所带来的工人中，有一人在修吊顶过程中坠落重伤。事情发生后，下津村人民调解委员会及时介入，但由于包工头方与房屋业主方相互推诿，调解工作一度陷入僵局。“当时是村委会联系我进行咨询。”下津村驻村法律顾问林梓桦接到案件后，首先联系到当事人进行具体情况调查，之后安排涉事人员先后进行三次调节会，分析法律关系。最终一个月内双方达成和解，一场意外受伤纠纷就此平息。

每一次发生纠纷，村调委会都会主动介入，做好“和事佬”，大部分的矛盾纠纷都能得到快速、妥善的处理。近5年来，下津村调委会受理各类社会矛盾纠纷328宗，调解成功318宗，调解成功率97%，调解金额超过200万元。“村民生活中难免有磕磕碰碰，村调委会的介入可以及时大事化小小事化了，又有驻村法律顾问，并且无论解决纠纷还是向法律顾问求助都是为村民免费提供的服务，大家都很放心。”下津村党委委员刘泳华说。

走进下津村党群服务中心，可以看到旁边设立的公共法律服务工作室。据林梓桦介绍，她每个月都会定期在这里值班，村民有需要法律援助或咨询法律问题时也可以随时电话联系她。法律服务工作室旁还有一块“法治潮州”电视专区大屏电视，村民在家门口就能学习最新法律法规，还可以随时查阅全市律师、驻村法律顾问、人民调解员、公证员、司法鉴定人信息，将法送到群众“眼前”。

人民调解委员会、驻村法律顾问，正是潮州司法行政机关坚持发展“枫桥经验”、促进人民调解工作创新发展的一个缩影。

同样，律师工作也在稳扎稳打地进行。

2020年潮州市司法局组织全市律师参与农村集体“三资”清理法律服务活动，要求法律顾问认真落实市委、市政府、市委政法委工作要求，发挥专业优势，进村入户，对村（社区）集体历年来签订的承包合同进行“法治体检”。“三资”清理期间，全市各驻村律师共审查合同56826份，排查法律风险和问题30758个，提出法律意见47029个，协助党委、政府追回被侵占土地2万亩、被拖欠租金承包款2.43亿元。

“近两年，通过潮州市司法行政机关带领开展相关工作，百姓渐渐知道了村里、社区里还有法律顾问，遇到事情也会先来咨询律师的意见。”谈及驻村工作，广东森凯律师事务所律师林锴便滔滔不绝起来，“我们会免费提供法律咨询、起草文书、调解纠纷之类的服务，另外还有在村镇、小学开展义务普法活动。虽然都是些基层的小事，但在活动开展中能在群众心里播下法治的种子，让他们能够学法、懂法、用法。”

“作为行内人，近年最大的感受就是百姓的法律意识提高了很多。”林锴表示，除了让法律进村、进社区，他目前正在潮州市司法局牵头下积极开展“送法进民宿”活动。

平安是最重要的民生，是人民最基本、最普遍的愿望，也是地方法治建设成效最根本的体现。近年来潮州始终坚持全力以赴防风险、保安全、护稳定、促发展，努力锻造公安铁军，去年实现信访总量、信访存量、总警情全省最少。

潮州开展2021年“交通安全整治年”行动，道路交通事故起数、死亡人数、受伤人数分别下降49.6%、48.5%、50.2%，死亡人数较2020年减少100人、降幅全省第一；从严抓好社会治安、城中村消防安全、防洪排涝、城镇燃气等工作，没有发生较大安全生产事故，刑事治安警情全省最少；刑事警情、治安警情、“两抢一盗”警情同比分别下降17.02%、9.81%和42.8%。

■特写

潮州开展

法治政府建设专项活动

补短板强弱项

强化法治建设

改革与法治如鸟之两翼、车之两轮。下一步，潮州法治建设将何去何从？

潮州市委依法治市办副主任、市司法局党组书记、局长翁镇深表示，下一步潮州将抓好《关于推进全面依法治市高质量发展的实施意见》等6个制度文件和《潮州市党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责任务清单》的落实落地，深入开展法治政府建设“补短板、强弱项”专项活动，抓好法治政府示范创建。据了解，目前潮州市各县区、市直有关单位已列出“补短板、强弱项”清单，接下来将针对自身法治政府建设方面短板、弱项进行全面排查，并制定整改措施目标。

“法治政府建设要一个脚印一个脚印，脚踏实地去做。”接下来，潮州将常态化开展法治政府建设全面督察，推动健全重大行政决策事项公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等法定程序，助力打造法治化营商环境。

2021年，潮州市司法局出台《关于加强法治乡镇（街道）建设的实施意见》，共有67项指标。翁镇深表示，2022年依然要花大力气去抓基层镇街法治建设，逐步改变镇街基层人员法治意识，把法治建设在镇街一级全面铺开，强化基层法治“最后一公里”，让潮州法治建设齐头并进，避免头重脚轻。目前，潮州正在进行镇街综合行政执法改革，市司法局准备借此契机将《关于加强法治乡镇（街道）建设的实施意见》贯彻落实下去。

从“良法”到“善治”的关键是落实落地。针对落地问题，法治督察是重要抓手，加强法治督察力度也是潮州市司法局2022年的工作之一。

行政执法方面，翁镇深介绍，因为行政执法的整个过程都会体现在案卷里，所以他们准备建立一个行政执法案卷三级评查队伍，抽调人员组成专家库、人才库，定期或不定期对相关部门行政执法案卷进行抽查、评查，对存在问题进行通报、责成整改。年底再评出十大优秀行政执法案卷，倒逼行政执法部门自觉地提高行政执法案卷的质量，让行政执法既有温度又有力量。

●南方日报记者 李雨蔚

通讯员 周虹 蔡小滢 林冬曼 陈玟媛