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我国的宪法制度和宪法实践
来源 : 中国人大网 作者 : 发布时间 : 2023-05-12 17:37:38 点击数 : 6736


十四届全国人大常委会履职学习专题讲座第一讲


我国的宪法制度和宪法实践


沈春耀

 

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:

按照常委会履职学习安排,现就我国的宪法制度和宪法实践这个题目,谈一谈个人的学习体会和认识。

今年3月召开的十四届全国人大一次会议圆满完成一系列重要议程和任务。习近平主席和新一届国家机构领导人员就职时公开进行宪法宣誓,是坚定宪法自信、弘扬宪法精神的生动实践,也是履行宪法使命、维护宪法权威的重要体现,具有重大教育意义和引领意义。宪法激励我们在以习近平同志为核心的党中央领导下,自信自强、守正创新,踔厉奋发、勇毅前行,为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴而团结奋斗。

一、中国宪法制度的历史发展

习近平总书记指出:“回顾我国宪法制度发展历程,我们愈加感到,我国宪法同党和人民进行的艰苦奋斗和创造的辉煌成就紧密相连,同党和人民开辟的前进道路和积累的宝贵经验紧密相连。”(《十八大以来重要文献选编》(上),第85页)“两个紧密相连”的重要论断,对于深入学习和正确理解中国宪法制度具有重要指引意义。不了解中国近现代100多年以来艰难曲折、激越变革、激荡发展的历史进程,就不可能真正认识和理解当代中国宪法制度。

(一)宪法问题在中国提出始于晚清

现代意义上的宪法是西方先搞起来的,是资产阶级革命的产物。“宪法首先要确立的是资产阶级的统治。”(《马克思恩格斯选集》第一卷,2012年版,第493页)

1840年鸦片战争以后,中国逐步成为半殖民地半封建社会。为了民族复兴,无数仁人志士“以爱国相砥砺,以救亡为己任”(梁启超:《戊戌政变记》),进行了各种形式的抗争、探索和尝试。西学东渐之下,立宪救亡、变法图存,成为那个时代很多人孜孜以求的旗帜和目标。他们寄希望于按照西方宪政制度道路、仿行日本“明治维新”模式来改良改造中国,然而最终都没有取得成功。1898年,清政府主张改良的一派发起戊戌变法,史称“百日维新”,后来遭到了统治集团保守势力的残酷镇压,谭嗣同等“六君子”血洒京城菜市口,变法失败。1908年和1911年,清政府迫于各方压力先后颁布《钦定宪法大纲》、《重大信条十九条》,但根本不能取信于人,必然随着清王朝的终结一同消失。

1911年,孙中山先生领导的辛亥革命废除了帝制,创立中华民国,产生了资产阶级民主革命性质的《中华民国临时约法》(1912),具有历史进步意义。我国现行宪法在序言中明确讲到了孙中山先生和辛亥革命。然而,限于历史条件,革命和约法未能从根本上改变国家和民族的悲惨命运,中国人民反对帝国主义和封建主义的历史任务还没有完成。

北洋政府时期,先后有“天坛宪草”(1913),袁世凯的“袁记约法”(1914),曹锟的“贿选宪法”(1923),段祺瑞的“民国宪草”(1925);南京国民政府时期,有蒋介石的“训政时期约法”(1931),“五五宪草”(1936),“中华民国宪法”(1946),等等。各种版本的宪法文件先后推出,各种政治势力轮番上台表演、反复博弈,“你方唱罢我登场”。但究其实质,他们都不过是想用宪法、宪政、立宪等招牌和名义,装点门面、笼络人心,维护旧势力的反动统治,最终都逃脱不了失败的命运,为中国人民所唾弃。历史证明,在中国,照搬西方宪政制度模式是一条走不通的路。

(二)中国共产党从成立之日起就以实现人民当家作主为己任

以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人,在领导中国人民进行新民主主义革命的伟大斗争中,就开始对人民民主政权的总章程进行探索和实践。其中,具有代表性的制度文献是《中华苏维埃共和国宪法大纲》(1931)、《陕甘宁边区施政纲领》(1941)、《陕甘宁边区宪法原则》(1946)等,在局部地区取得了宝贵的实践经验。同时,我们党对未来全国性政权体制提出基本构想和原则,具有代表性的理论文献是毛泽东同志的《新民主主义论》(1940)和《论人民民主专政》(1949)。这些重要的实践和理论成果,对新中国国家制度构建和发展产生了深刻持久的影响。

中华人民共和国的成立,开辟了中国人民当家作主的历史新纪元。1949年9月,在新中国成立前夕,中国人民政治协商会议第一届全体会议通过具有临时宪法性质和作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》。1954年9月,第一届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法》。这些宪法性文献,确认了近代100多年来中国人民为反对内外敌人、争取民族独立和人民自由幸福进行的英勇斗争和中国共产党领导中国人民夺取新民主主义革命胜利、掌握国家权力的伟大历史变革,确立了中国人民当家作主新型国家制度的基本架构、根本原则和活动准则。

(三)我国宪法制度经历了一段曲折和弯路

从上个世纪五十年代中后期开始,由于指导思想上发生“左”的偏差和工作中出现的失误,法律虚无主义逐渐流行,我国社会主义民主法制出现停滞、徘徊。特别是后来发生的“文化大革命”,给党和国家事业带来严重破坏和巨大灾难。“文革”期间宪法一直存在,但是没有发挥应有作用,事实上形同虚设。这个教训极为深刻。

“文革”期间发生的一件事情,同我国宪法制度有直接关联。1970年8月至9月,党的九届二中全会在江西庐山召开,其中一项议题是讨论宪法修改草案。会上,围绕要不要在宪法中写国家主席、要不要设国家主席、谁来当国家主席等问题,毛泽东同志同林彪集团进行了尖锐的斗争。林彪、陈伯达等人借“讲天才、设主席”之名企图抢班夺权的阴谋最后未能得逞,并开始暴露、失势。庐山会议上发生的事情已经久远,但由于涉及我国宪法制度,后来时常为学者所提及,特别是在讨论国家主席制度时。对这个问题,需要从具体的历史条件出发,予以正确认识和说明。

在“文革”后期,我国修改颁布了一个宪法,即1975年宪法。这是一部存在严重问题的宪法。粉碎“四人帮”之后,我国再次修改颁布了一个宪法,即1978年宪法。1978年宪法虽然有了一些新变化,但仍存在许多明显的缺陷和局限。1979年和1980年,五届全国人大二次会议和三次会议曾经对1978年宪法作过两次修改。总的看,1975年宪法和1978年宪法,都是改革开放之前那个特定时期的产物。

(四)改革开放历史新时期的我国宪法制度

1978年12月,党的十一届三中全会实现新中国成立以来党的历史上具有深远意义的伟大转折,开启了改革开放和社会主义现代化建设历史新时期,并确立了发展社会主义民主、健全社会主义法制的基本方针。邓小平同志明确指出:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”“做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。”(《邓小平文选》第二卷,第146页、第146—147页)

我国现行宪法,是根据党的十一届三中全会确定的路线方针政策,适应改革开放和社会主义现代化建设历史新时期的需要,于1982年12月4日由五届全国人大五次会议通过的。1982年宪法确立的许多重要制度和原则,都源于1954年宪法和1949年《共同纲领》,是在新的历史条件下对它们的继承、完善和发展。

1982年宪法公布施行后,根据我国改革开放和社会主义现代化建设的实践和发展,在党中央领导下,全国人大分别于1988年、1993年、1999年、2004年和2018年,先后5次对我国现行宪法的个别条款和部分内容作出必要的、也是十分重要的修正,5次修宪共通过52条修正案。

2018年3月,十三届全国人大一次会议通过的《宪法修正案》(2018)共21条,主要有以下12个方面内容。(一)确立习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位。(二)调整充实中国特色社会主义事业总体布局和第二个百年奋斗目标的内容。(三)完善依法治国和宪法实施举措。(四)充实完善我国革命和建设发展历程的内容。(五)充实完善爱国统一战线和民族关系的内容。(六)充实和平外交政策方面的内容。(七)充实坚持和加强中国共产党全面领导的内容。(八)增加倡导社会主义核心价值观的内容。(九)修改国家主席任职方面的有关规定。(十)增加设区的市制定地方性法规的规定。(十一)增加有关监察委员会的重要规定。(十二)将全国人大“法律委员会”改为“宪法和法律委员会”。

1982年宪法公布施行以来的5次宪法修改,体现和反映了中国共产党领导全国各族人民进行改革开放和社会主义现代化建设的成功经验,体现和反映了中国特色社会主义道路、理论、制度、文化的发展成果。通过宪法修改,我国宪法制度在中国特色社会主义伟大实践中紧跟时代步伐,不断与时俱进、完善发展。

(五)历史是最好的教科书

回顾我们党领导的宪法制度建设和发展的历史,可以得出许多启示和结论,习近平总书记2018年2月在主持十九届中央政治局第四次集体学习(题目是“我国宪法和推进全面依法治国”)时,概括为四点重要结论。一是制定和实施宪法,推进依法治国,建设法治国家,是实现国家富强、民族复兴、社会进步、人民幸福的必然要求。二是我国现行宪法是在深刻总结我国社会主义革命、建设、改革的成功经验基础上制定和不断完善的,是我们党领导人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果。三是只有中国共产党才能坚持立党为公、执政为民,充分发扬民主,领导人民制定出体现人民共同意志的宪法,领导人民实施宪法。四是我们党高度重视发挥宪法在治国理政中的重要作用,坚定维护宪法尊严和权威,推动宪法完善和发展,这是我国宪法保持生机活力的根本原因所在。

新中国70多年特别是改革开放40多年来的历史充分证明,我国宪法有力坚持了中国共产党领导,有力保障了人民当家作主,有力促进了改革开放和社会主义现代化建设,有力推动了社会主义法治国家建设进程,有力维护了国家统一、民族团结、社会稳定,是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法。我国宪法是具有鲜明社会主义性质的宪法、真正意义上的人民宪法,在我国宪法发展史乃至世界宪法制度史上都具有开创性意义,为人类法治文明进步贡献了中国智慧、中国方案。

我国宪法是中国共产党领导中国人民长期奋斗重大成就和历史经验在国家法治上的最高体现。习近平总书记指出:“时间越久远,事业越发展,我们就越加感受到宪法的力量。”(《习近平论坚持全面依法治国》,第200页)我国宪法确立的一系列重要制度、原则和规则,确定的一系列大政方针和施政纲领,具有显著优势、坚实基础、强大生命力,必须长期坚持、全面贯彻、不断发展。

二、我国宪法的基本内容

经过5次修正后,我国现行宪法(指2018年修正文本)由1个序言、4章、143条构成。其结构内容为:1个序言,共有13个自然段;第一章“总纲”,共有32条;第二章“公民的基本权利和义务”,共有24条;第三章“国家机构”,分为8节,第一节“全国人民代表大会”,第二节“中华人民共和国主席”,第三节“国务院”,第四节“中央军事委员会”,第五节“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”,第六节“民族自治地方的自治机关”,第七节“监察委员会”,第八节“人民法院和人民检察院”,共有84条;第四章“国旗、国歌、国徽、首都”,共有3条。

(一)国家的领导核心力量和指导思想

我国宪法明确规定中国共产党在国家政治和社会生活中的领导地位,明确规定马克思列宁主义及其中国化思想理论体系在国家政治和社会生活中的指导地位。这是历史的选择、人民的选择,宪法以国家根本法的形式予以确认。

1954年9月,毛泽东同志在第一届全国人民代表大会第一次会议的开幕词中指出:“领导我们事业的核心力量是中国共产党。指导我们思想的理论基础是马克思列宁主义。”(《毛泽东文集》第六卷,第350页)这一经典论述深刻指明了新中国国家制度、宪法制度的灵魂和要旨。

当今时代,中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想是党和人民团结奋斗的行动指南和共同思想基础。这些都已经成为当代中国宪法制度的核心内容。

从我国历次宪法性文献看,党的领导和指导思想在表述和规定方式上经历了一个发展变化过程。最早是间接的、内含的,后来是直接的、明示的;其基本内容也是在不断丰富、深化和拓展。在最近这次宪法修改中,我们再次深刻感受到中国特色社会主义进入新时代,从宪法上坚持和加强党的领导、推动国家指导思想与时俱进的重大意义。

(二)社会主义根本制度

我国宪法第一条开宗明义规定了国体,即中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。

宪法对国家各方面制度,都确定为社会主义性质,或者以社会主义为原则、为导向。如宪法第五条规定,中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。第六条规定,社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,社会主义公有制消灭人剥削人的制度;国家在社会主义初级阶段,坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。第十二条规定,社会主义的公共财产神圣不可侵犯。第十五条规定,国家实行社会主义市场经济。2018年《宪法修正案》增加规定,国家倡导社会主义核心价值观。

“社会主义”这一概念,在我国宪法文本中,前后出现50次,所定性定义的内容涉及国家和社会生活的方方面面,具有极为重要的地位和意义。

(三)人民代表大会制度

人民代表大会制度是我国的政权组织形式,通常称为政体。国体决定政体,政体与国体相适应、相统一。人民代表大会制度包含着一系列紧密联系、相互贯通的重要政治思想和理论原则,包含着一整套构建科学、运转协调的重要政治制度和行为规范。

习近平总书记指出:“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排,必须长期坚持、不断完善。”(《习近平论坚持人民当家作主》,第176页)“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。”(《习近平谈治国理政》第四卷,第261页)根据我国宪法规定,总结60多年来的成功实践经验,人民代表大会制度的核心内容包括:一是我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家,国家一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。二是国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责、受人民监督;国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对人大负责、受人大监督。三是中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下、充分发挥地方的主动性积极性的原则。四是坚持各民族一律平等,各少数民族聚居的地方实行区域自治,维护和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。五是实行依法治国,健全社会主义法治,建设社会主义法治国家。六是坚持中国共产党的领导和理论指导,沿着中国特色社会主义道路,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴。上述有关人民代表大会制度的核心内容,主要规定在宪法序言、第一章和第三章之中。

人民代表大会制度集中体现我国国家政权的根本性质、国家发展的根本任务和国家活动的根本准则,在国家政治制度中具有根本性质,在国家政权组织体系中具有根本地位。刘少奇同志1954年9月在一届全国人大一次会议上作《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中首次把人民代表大会制度称为“国家的根本政治制度”(《刘少奇选集》下卷,第157页)。在新的历史条件下,我们要坚定对中国特色社会主义政治制度的自信,把人民代表大会制度坚持好、完善好、运行好,更好发挥国家根本政治制度作用。

除人民代表大会制度外,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度、中央统一领导的单一制国家结构形式、特别行政区制度等基本制度和重要制度,在我国宪法中都有规定。

(四)国家大政方针和施政纲领

党和国家在改革开放和社会主义现代化建设历史新时期的重大理论观点和重大方针政策,实行的一系列重要制度、原则、规则和活动准则,比较集中地规定在宪法序言、第一章和第二章之中。

例如,宪法序言第七自然段,现行宪法的5次修正,有4次都修改充实了这一自然段。除了有关党的领导和国家指导思想的内容外,国家的根本任务,中国特色社会主义道路,社会主义初级阶段,“一个中心、两个基本点”,发展社会主义市场经济,发展社会主义民主,健全社会主义法治,贯彻新发展理念,推动五大文明协调发展,国家发展的奋斗目标等大政方针,都规定在这一自然段中。

又如,宪法第四条中规定,中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益,维护和发展各民族的平等团结互助和谐关系。禁止对任何民族的歧视和压迫,禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。

(五)公民基本权利和义务

公民的基本权利是宪法的核心内容。各国宪法大都集中规定公民的基本权利,一般被称为人权或者公民权利宣言书,这同近代宪法制度产生的背景有密切关联。历史上比较有名的宪法性权利文献是,法国1789年《人权和公民权宣言》,美国1791年《权利法案》(美国宪法第一至第十修正案之总称);俄国十月革命后,列宁起草《被剥削劳动人民权利宣言》,后来作为1918年苏俄宪法第1篇。

尊重和保障人权是中国共产党人的不懈追求。我国宪法高度重视公民基本权利和义务部分的内容,1954年宪法设专章作出了明确规定。1982年宪法不仅恢复、充实和完善了这方面的内容,而且将“公民的基本权利和义务”一章作为第二章,列在“国家机构”一章之前,凸显保障公民权利和自由的宪法精神。这虽然是表述顺序问题,但在一定程度上也反映出如何看待公民权利、国家权力及其相互关系问题,成为1982年宪法的一个新意。2004年,十届全国人大二次会议通过《宪法修正案》(2004),将“国家尊重和保障人权”载入国家根本法。

我国宪法第二章中规定的公民的基本权利,主要有:公民在法律面前一律平等,选举权和被选举权,言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由,宗教信仰自由,人身自由,人格尊严不受侵犯,住宅不受侵犯,通信自由和通信秘密,批评、建议、申诉、控告、检举和获得国家赔偿的权利,劳动权,劳动者休息权,物质帮助权,残疾军人生活保障,抚恤烈属,优待军属,帮助残疾人,科研、文艺等文化活动自由,保护妇女权利,禁止破坏婚姻自由,保护婚姻、家庭、母亲、儿童和老年人,保护华侨、归侨、侨眷合法权益等。除宪法第二章规定的权利内容外,宪法第一章第十三条中规定的国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权,第十一条中规定的国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益,这实际上是确认了公民又一项重要权利,即私有财产权。

我国宪法坚持公民权利义务法定原则、权利义务相一致原则,公民的权利和自由不是绝对的,在法定范围内,受现实经济社会条件的约束和具体法律关系的调整。一是规定公民享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务(第三十三条第四款)。二是规定公民行使自由和权利,不得损害国家的、社会的、集体的和其他公民的合法的自由和权利(第五十一条)。三是规定既为权利又为义务,如公民有劳动的权利和义务(第四十二条第一款)、有受教育的权利和义务(第四十六条第一款)。

三、我国宪法制度的若干特点

同中国近代以来的宪法性文件相比较,同一些外国宪法相比较,我国宪法具有若干鲜明的特点。

(一)国家领导力量和人民主体地位相统一

在1949年《共同纲领》和1954年宪法中,党的领导主要是通过规定国家的国体来体现的,即工人阶级领导的、以工农联盟为基础、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政或者人民民主国家。在那个时代的政治话语和语境中,工人阶级领导即经过其先锋队共产党领导,是很明确的含义。1949年6月,毛泽东同志在《论人民民主专政》中指出:“总结我们的经验,集中到一点,就是工人阶级(经过共产党)领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。”“这就是我们的公式,这就是我们的主要经验,这就是我们的主要纲领。”(《毛泽东选集》第四卷,1991年版,第1480页)后来,我国宪法性文献不断发展,在明确规定国体(蕴涵着党的领导)的基础上,还对中国共产党领导作出了更为明确的规定。

坚持人民主体地位,国家一切权力属于人民,实行人民当家作主,这是中国共产党的一贯主张和基本立场。主权在民、主权属民,学理上亦称人民主权原则。在我国历次宪法性文献中都对此作出了明确规定,是我国国家制度设计、制度运行的基本出发点和落脚点。党在国家政治和社会生活中的领导地位同人民当家作主的主体地位,二者是统一的;将二者割裂开来、对立起来的主张和认识是错误的、有害的。今天,根据新的实践和认识,我们党又作了进一步丰富和发展,即坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,三者统一于我国社会主义民主政治的伟大实践。

(二)政治属性和法律属性相统一

宪法作为国家的根本法,既是重要的法律文献,也是重要的政治文献,具有很强的政治属性,是政治属性和法律属性相结合、相统一的产物。因而,进行任何与宪法有关的活动,都应当坚持讲政治与讲法律相统一。

我们党的领导人历来是首先从政治上看待和把握宪法问题。1953年,党中央决定制定宪法,毛泽东同志担任宪法起草委员会主席,亲自主持起草新中国第一部宪法草案。1954年6月,毛泽东同志在《关于中华人民共和国宪法草案》中指出,“原则基本上是两个:民主原则和社会主义原则。我们的民主不是资产阶级的民主,而是人民民主,这就是无产阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政。”(《毛泽东文集》第六卷,第326页)1954年9月,刘少奇同志代表宪法起草委员会在一届全国人大一次会议作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中,用了很大篇幅阐述近代中国宪政宪法问题演变的历史,得出的结论就是:“我们现在提出的宪法草案乃是对于一百多年以来中国人民革命斗争的历史经验的总结,也是对于中国近代关于宪法问题的历史经验的总结。”(《刘少奇选集》下卷,第139页)老一辈革命家关于宪法的许多重要论述,都反映出讲宪法必须首先讲政治的特点。这是宪法与其他法律的重要不同之处。

(三)历史结果和未来使命相统一

宪法是历史过程的产物,它以国家根本法形式确认历史变革和历史发展的结果。一方面,我国宪法确认了近代100多年来中国人民为反对内外敌人、争取民族独立和人民自由幸福进行的英勇斗争和中国共产党领导中国人民夺取新民主主义革命胜利、掌握国家权力、建设新中国的伟大历史变革和历史发展的成果;另一方面,我国宪法还规定国家走向未来的发展道路、前进方向、奋斗目标等使命性内容。

1954年6月,毛泽东同志在领导制定新中国第一部宪法时讲过这样的话:“我们的这个宪法,是社会主义类型的宪法”,“我们现在要团结全国人民,要团结一切可以团结和应当团结的力量,为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗。这个宪法就是为这个目的而写的”。(《毛泽东著作选读》下册,第712页)我国宪法不仅是对历史经验的总结、对历史成果的确认,也是一个面向未来、团结人民、不懈奋斗的纲领性文献,是有初心、有使命的宪法。这是我国宪法制度的一个突出特点。用今天宪法的语言来表示这个初心使命,我理解,就是宪法序言第七自然段中讲的:“国家的根本任务是,沿着中国特色社会主义道路,集中力量进行社会主义现代化建设。”“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴。”

(四)纲领性规范和行为性规范相统一

我国宪法制度的另一个特点就是具有很强的纲领性,是纲领性规范与行为性规范的有机结合、内在统一。法律具有规范性,明确应当做什么、不得做什么、可以做什么、有权做什么,明确各种权利义务关系等。法律规范的调整和适用对象,一般来说都是明确的、特定的。

宪法作为法律体系的核心、各种法律法规的总依据,一方面,它属于法律体系的一部分,其内容具有法律规范的一般性质,应属题中应有之义;另一方面,作为治国安邦的总章程,宪法中又有许多纲领性、宣示性、倡导性规范,多为宏观的、总括的、动态的,体现国家活动的目标和方向、理念和价值、立场和原则等。这类纲领性规范,同行为性规范一样,都属于宪法制度的重要组成部分,都具有法律效力。当然,这类纲领性规范的法律效力有其自身的特点。

与上述两类宪法规范相关联,还有两个问题需要注意正确理解和把握。一是我国宪法序言的法律效力问题。有一种观点认为,我国宪法序言基本是叙述性、确认性、宣示性内容,不具有法律上行为规范的意义,不具有法律上的“可诉性”,因而宪法序言部分没有法律效力或者法律效力不足。这是一个似是而非的错误认识。宪法是一个整体,不论是宪法序言部分还是宪法条文部分,不论是纲领性规范还是行为性规范,都具有国家根本法意义上的法律效力。二是宪法规范的可诉性问题。我国历来不承认“宪法司法化”,宪法规定不能直接作为起诉和判案的依据,法院不具有解释宪法的职权和功能。宪法规定需要通过法律法规予以落实和具体化。因而,法律法规是起诉和判案的依据。

(五)稳定性和适应性相统一

宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,是党和人民意志的集中体现,具有根本性、全局性、稳定性、长期性。宪法制度的重要意义,既体现在它的根本性、全局性方面,更体现在它的稳定性、长期性方面。有学者认为,“衡量一个国家宪法发展的水平,不仅要看它是否具有‘创新性’,还要看它是否具有‘稳定性’,即是否形成了稳定的、可靠的、可期待的政治秩序。”(喻中:《宪法社会学》,第69页)

同时,我们还要认识到,法律作为上层建筑的重要组成部分,一定要随着经济基础的变化而变化。宪法的“变”与“不变”,是一个辩证统一的关系。宪法确实更为重视稳定性、连续性,但不变是相对的;即使宪法的文本内容没有变,时代前进了,社会生活条件变化了,必然赋予宪法有关条文以新的内涵和意旨。可以说,宪法是一个既成事物的集合体,也是一个过程的集合体。我国宪法制度发展历史表明,宪法只有不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果、作出新规范,才具有持久的生命力。 

四、新时代10年我国宪法制度和宪法实践的创新发展

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把宪法摆在全面依法治国战略布局的突出位置,高度重视发挥宪法的国家根本法作用,推动宪法制度和宪法实践的创新发展和与时俱进,取得一系列新成效新经验。

一是通过完备的法律保证和推动宪法实施。完善法律制度体系,是宪法实施的内在要求和重要任务,也是保证和推动宪法实施的基本途径和重要方式。例如,2020年通过的民法典,既以宪法为立法依据,又将宪法中有关所有权、财产权、继承权、平等权、人身自由、人格尊严、婚姻家庭等规定通过民事立法予以实施。

二是通过推进国家各项事业和各方面工作实施宪法确定的大政方针和基本政策。推进强国建设、民族复兴宏伟事业,是我国宪法承担的重大使命。新时代10年党和国家事业取得的历史性成就、发生的历史性变革,是宪法规定、宪法原则、宪法精神的充分彰显,同时也是宪法规定、宪法原则、宪法精神得到有效实施和贯彻的生动体现。

三是设立国家宪法日。为增强全社会宪法意识,弘扬宪法精神,全国人大常委会2014年作出决定,将12月4日设立为国家宪法日。通过国家宪法日,集中开展宪法宣传教育,使宪法精神深入人心,以宪法精神凝心聚力,推动宪法全面贯彻实施。习近平总书记在2014年、2016年、2018年国家宪法日之际,先后三次作出重要指示。

四是实行宪法宣誓制度。全国人大常委会2015年作出相关决定,2018年进行修订;全国人大在修宪时将宪法宣誓制度载入国家根本法。宪法第二十七条第三款规定:“国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓。”宪法宣誓誓词,集中体现了国家工作人员对祖国对人民应有的忠诚、担当和庄严承诺,具有重要教育和激励意义。

五是直接实施宪法规定的有关制度。宪法中有一些规定具有直接实施、直接适用的性质。例如,我国宪法规定了特赦制度,全国人大常委会依据宪法有关规定于2015年、2019年先后两次作出关于对部分服刑罪犯实施特赦的决定,国家主席依据宪法有关规定发布特赦令。

六是根据宪法精神就新情况新问题作出创制性安排。例如,2016年,全国人大常委会根据宪法精神和有关法律原则,对以前未曾遇到过的新情况新问题进行研究,采取创制性办法,及时妥善处理拉票贿选案,保证有关地方人大及其常委会正常运行和有效履职。

七是通过《宪法修正案》。2018年,十三届全国人大一次会议修改宪法,把党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策特别是习近平新时代中国特色社会主义思想载入国家根本法,推动我国宪法制度与时俱进、完善发展,为新时代党和国家事业发展提供宪法保障。

 

八是运用宪法精神凝聚立法共识。例如,2018年,在全国人大常委会审议英雄烈士保护法草案过程中,对如何理解和把握“英雄烈士”的含义有一些不同意见,有关法制工作机构根据宪法序言和人民英雄纪念碑碑文的含义和精神提出研究意见,后来取得广泛共识。

九是开展合宪性审查工作。贯彻党的十九大精神,全国人大及其常委会在履行相关职责中注重加强合宪性审查工作。如制定监察法,修改刑事诉讼法,修订人民法院组织法和人民检察院组织法,修改人口与计划生育法,通过关于设立上海金融法院、关于宪法和法律委员会职责问题、关于国家监察委员会制定监察法规、关于中国人民解放军现役士兵衔级制度等决定时,有关方面都进行了合宪性审查,遵循宪法规定、原则和精神作出适当处理。

十是在备案审查工作中认真研究和妥善处理合宪性、涉宪性问题。例如,2018年,有全国政协委员提出提案,建议对收容教育制度进行合宪性审查。有关法制工作机构进行了认真研究,提出了适时废止收容教育制度的意见。又如,2021年,国务院有关部门对有的民族自治地方民族教育条例等法规提出合宪性审查建议,有关法制工作机构审查后提出了处理意见。上述问题都得到妥善解决。

十一是创制性运用宪法制度和宪法规定应对治国理政中遇到的重大风险挑战。2019年“修例风波”发生后的一个时期,受各种内外复杂因素影响,“反中乱港”活动猖獗,香港局势一度出现严峻局面。在党中央坚强领导下,全国人大先后通过关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定(2020)、关于完善香港特别行政区选举制度的决定(2021);全国人大常委会先后制定香港特别行政区维护国家安全法(2020),通过关于香港特别行政区第六届立法会继续履行职责的决定(2020)和关于香港特别行政区立法会议员资格问题的决定(2020),修订香港基本法附件一香港特别行政长官的产生办法(2021)和香港基本法附件二香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序(2021),作出关于香港国安法第十四条和第四十七条的解释(2022)。这些都是全面准确、坚定不移贯彻“一国两制”方针的重大举措,也是根据宪法和香港基本法作出的新的宪制性制度安排。香港国安法的公布施行,迅速彰显法治强大威力,推动香港局势实现由乱到治的重大转折。全国人大及其常委会近年来通过的有关法律、作出的有关决定和解释,对于新形势下坚持和完善“一国两制”制度体系,贯彻落实“爱国者治港”原则,维护国家主权、安全、发展利益,维护香港长治久安和长期繁荣稳定,具有重要制度创新意义。

十二是对宪法有关规定的含义提出解释性研究意见。例如,2019年,在全国人大及其常委会审议外商投资法草案过程中,开展立法合宪性问题研究,认为宪法第十八条规定的含义已发生演进和延伸,并已成为普遍适用的法治原则;改革开放以来我国外商投资立法,是宪法有效实施的内在要求和重要体现,符合宪法规定和精神。又如,2021年,在全国人大常委会审议人口与计划生育法修正草案过程中,开展修法合宪性问题研究,宪法和法律委员会在关于人口与计划生育法修正草案的审议结果报告中提出,我国宪法有关计划生育的规定体现了问题导向与目标导向相统一、指向性与方向性相统一,具有相当的包容性和适应性,可以涵盖不同时期实行的生育政策;修改人口与计划生育法,落实新生育政策,符合宪法规定和精神。

五、新时代新征程推进全面依法治国必须坚持依宪治国、加强和改进宪法工作

全面建设社会主义现代化国家,对全面依法治国、依宪治国提出了新的更高要求。全国人大及其常委会同宪法的修改、实施和监督有密切关系,宪法工作是人大工作的重要组成部分。赵乐际委员长在十四届全国人大一次会议上的讲话中提出:“要健全保证宪法全面实施的制度体系,不断提高宪法实施和监督水平,谱写新时代中国宪法实践新篇章。”(《人民日报》,2023年3月14日,第二版)我们要坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路和中国特色社会主义法治道路,把充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用和充分发挥宪法的根本法作用紧密结合起来,在新时代新征程中为党和国家事业作出新贡献。

(一)深入学习贯彻习近平总书记关于宪法的重要论述精神。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义的全局出发,以前所未有的决心、举措和力度推进全面依法治国,把宪法摆在全面依法治国、建设社会主义法治国家的突出位置,采取一系列有力措施推进依宪治国和宪法工作创新,取得显著成效。习近平总书记关于宪法的重要论述是新时代新征程坚持全面依法治国、加强和改进宪法工作的根本遵循和行动指南。习近平总书记关于宪法的重要论述非常丰富,具有鲜明的时代特征和实践特色,主要体现在:

(1)《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》(2012年12月4日)。

(2)《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》(2014年10月20日)。

(3)《坚持依法治国首先要坚持依宪治国、坚持依法执政首先要坚持依宪执政》(2014年12月—2018年12月),这是习近平总书记在国家宪法日到来之际先后作出的三个重要指示。

(4)《宪法修改要充分体现人民的意志》(2017年12月15日),这是习近平总书记在中共中央召开的党外人士座谈会上讲话的要点。

(5)《深刻认识宪法修改的重大意义》(2018年1月19日)和《切实尊崇宪法,严格实施宪法》(2018年1月19日),这两篇都是习近平总书记在党的十九届二中全会上讲话的一部分。

(6)《关于我国宪法和推进全面依法治国》(2018年2月24日),这是习近平总书记在主持十九届中央政治局第四次集体学习时的讲话。

2022年12月,在我国现行宪法公布施行40周年之际,习近平总书记发表署名文章《谱写新时代中国宪法实践新篇章》。习近平总书记指出,制定和实施宪法是人类文明进步的标志,是人类社会走向现代化的重要支撑;总结新时代全面贯彻实施宪法、勇于推进宪法理论和宪法实践创新积累的新鲜经验,深刻阐述我国宪法制度建设的七条规律性认识,明确提出五个方面重要工作和任务要求;强调我们要贯彻落实党的二十大精神,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,增强宪法自觉,加强宪法实施,履行宪法使命,谱写新时代中国宪法实践新篇章。

习近平总书记关于宪法的重要论述是我国宪法制度发展和实践经验的科学总结,也是我们必须长期坚持和贯彻的重要原则,具有重大指导和引领意义。

(二)坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇,坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。2018年《宪法修正案》将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法总纲第一条,充分体现了中国共产党领导在我国宪法制度中具有的根本性、全面性、时代性。更好发挥宪法作用,必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,坚持人民主体地位,发展全过程人民民主,支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。党和国家各机关各组织都要牢固树立宪法意识,加强宪法实施和监督,积极履行宪法职责。坚持正确地做事和做正确的事相统一,按照宪法的规定做宪法所要求做的事情,把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来,把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。

(三)完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,健全保证宪法全面实施的制度体系。习近平总书记指出:“时代在进步,实践在发展,不断对法律体系建设提出新需求,法律体系必须与时俱进加以完善”(《习近平谈治国理政》第四卷,第253页);“全国人大及其常委会要完善宪法相关法律,保证宪法确立的制度、原则、规则得到全面实施”(《习近平著作选读》第二卷,第523页)。更好发挥宪法作用,必须不断完善法律体系,通过完备的法律保证和推动宪法全面实施、有效实施。加强党对立法工作的集中统一领导,通过法律制度保证党的路线方针政策和党中央决策部署贯彻落实。全面发挥宪法在立法中的核心地位功能,每一个立法环节都把好宪法关,努力使每一项立法都符合宪法精神、体现宪法权威、保证宪法实施。加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法,统筹推进国内法治和涉外法治,使法律体系更加科学完备、统一权威,以良法促进发展、保障善治。

编制和实施立法规划,是党加强对立法工作领导的重要体现,也是人大在立法工作中发挥主导作用的重要抓手。通过编制和实施五年立法规划,统筹安排和推进立法工作。适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。认真贯彻实施修改后的立法法,统筹立改废释纂,丰富立法形式,增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。贯彻全过程人民民主重大理念,深入推进科学立法、民主立法、依法立法。健全吸纳民意、汇聚民智工作机制,建设好基层立法联系点,拓展人民有序参与立法途径。

(四)加强宪法实施和监督,维护宪法权威。国家各级权力机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关要自觉履行宪法法律规定的职责,认真行使宪法法律赋予的职权。一是坚持宪法法律至上。必须以宪法作为根本的活动准则,切实维护国家法治统一、尊严、权威,任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权,一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。二是落实宪法解释程序机制。采取务实管用方式方法积极回应社会各方面对涉宪问题的关切,说明有关情况,提出研究意见,努力实现宪法的稳定性和适应性的统一。三是推进合宪性审查工作。有关方面拟出台的法规规章、重要政策和重大举措,凡涉及宪法有关规定如何理解、如何实施、如何适用的,都应当事先经过全国人大常委会合宪性审查,确保同宪法规定、宪法精神相符合。四是完善和加强备案审查制度。所有法规规章、司法解释和其他规范性文件出台后都要依法依规纳入备案审查范围,建立健全党委、人大、政府、军队之间备案审查衔接联动机制,实行有件必备、有备必审、有错必纠。有关机关发现规范性文件可能存在合宪性问题的,应当及时向全国人大常委会报告或者依法提请全国人大常委会进行审查。五是用好宪法赋予人大的监督权,实行正确监督、有效监督、依法监督,确保法律法规得到有效实施,确保行政权、监察权、审判权、检察权依法正确行使。六是地方各级人大及其常委会应当依法行使宪法法律赋予的职权,保证宪法、法律、行政法规等在本行政区域内得到遵守和执行。

(五)加强宪法宣传教育和理论研究,不断提升中国宪法理论和实践的说服力、影响力。持续深入开展宪法学习、宣传、教育和研究,坚持知识普及、理论阐释、观念引导协同推进,是全面贯彻实施宪法、全面依法治国的重要基础性工作。宪法在国家制度体系中具有统领性、总括性,宪法所规定的内容都属于国家重大问题和重大事项,事关全局、方向和长远。因此,宪法规定、原则、精神的核心要义,必须经常讲、反复讲、深入讲。必须深入学习贯彻习近平总书记关于宪法的重要论述精神,坚定宪法自信,增强宪法自觉,弘扬宪法精神,维护宪法权威,推动宪法深入人心、走进人民群众,更好发挥宪法在全面依法治国、全面建设社会主义现代化国家中的重要作用。

持续深入推进宪法宣传教育和理论研究,应当避免只就宪法说宪法,需要同中国近现代历史特别是中国共产党领导人民长期奋斗的光辉历程紧密结合起来,同我国改革开放和社会主义现代化建设的辉煌成就紧密结合起来,同新时代坚持和发展中国特色社会主义的伟大实践紧密联系起来。加强中国宪法理论研究,提炼标志性概念、原创性观点,正确阐释新时代依宪治国、依宪执政的实质、内涵和意义,讲好中国宪法故事,以宪法精神凝心聚力。

以上是我对我国的宪法制度和宪法实践有关问题的一些个人理解和认识,仅供领导和同志们参考。不妥之处,敬请大家批评指正。谢谢大家。

 

(主讲人系全国人大常委会法制工作委员会主任)

 


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