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关于制定《监督法》实施办法的探讨
来源:潮州人大网 作者:余朝粤 发布时间:2012-10-08 10:01:30 点击数:3341
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《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(下简称《监督法》)是我国各级人大常委会监督本级人民政府、人民法院、人民检察院必须遵守的重要法律。这部法律以宪法为依据,把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来,正确处理人大与“一府两院”之间的关系,强调各级人大常委会按照民主集中制原则集体行使职权,体现我们国家的根本政治制度。为实施好这部法律,作为有立法权的地方人大常委会应适时制定其实施办法或实施细则,保证法律和法规在本行政区域内的遵守和执行。

一、制定《监督法》实施办法的必要性和可行性

《监督法》从酝酿起草到审议通过历经20年。它来源于社会实践,也将不断接受实践的检验,并在实践中逐步完善。它从法律层面上明确了人大常委会监督“一府两院”的范围和重点,规定了人大常委会实施监督的形式和程序;从工作层面上总结了多年来人大常委会监督工作的实践经验,具有很强的针对性和指导性。它在规范和加强人大监督工作的同时,也为地方人大监督工作的探索创新留下了空间。也即是说,《监督法》的规定比较原则,有的内容还不够具体、不够可操作,需进一步完善,对一些实践中遇到的难题也尚未规范解决,还需地方人大常委会在实践中继续探索和创新。例如,《监督法》除了规定听取和审议专项工作报告、国民经济和社会发展计划执行情况报告、执法检查等五项监督情况必须依法公开外,其他的如关于规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定的行权情况,是否应依据总则的规定给予公开,如何公开,均没有明确。又如,地方人大常委会对本行政区域内垂直领导部门(也称“条管部门”)是否实施监督,如何监督,也没有明确规定。鉴于这种情况,需要有立法权的地方人大常委会制定相应的实施办法,作为《监督法》的补充,也使法律更加完善,更具可操作性。

人大常委会的监督工作,是一项系统工程。除了颁布实施《监督法》外,还需要有一整套相关的法律法规与之相配置,以保证地方各级人大常委会监督工作科学、规范、有序地运作。正象为更好地实施《地方组织法》和行使地方人大常委会职权,省人大常委会制定过《广东省人民代表大会常务委员会议事规则》、《广东省各级人民代表大会常务委员会人事任免办法》等一系列法规,规范了地方人大常委会履行宪法和法律所赋予的有关职权。在《选举法》实施后,省人大常委会也制定了《广东省各级人民代表大会选举实施细则》,使选举工作更具可操作性。这说明有立法权的地方人大常委会制定《监督法》实施办法是必要的,也是可行的。

二、《监督法》实施办法需纳入的内容

地方人大常委会已走过三十年的光辉历程,对本级“一府两院”的监督也积累了丰富的经验,尤其是近年来《监督法》的实施,更推进了监督工作向规范化、程序化发展。地方人大常委会应借这股东风,及时总结经验,不断完善,使监督工作更加落实,取得更大成效。为此,省人大常委会应及时制定《监督法》实施办法或实施细则,其内容可包括如下几个方面:

(一)按照《监督法》规定,地方各级人大常委会有七项监督职权,其中经常行使的监督方式主要有四项:一是听取和审议“一府两院”专项工作报告;二是审议和批准决算,听取和审议计划、预算执行情况报告和审议工作报告;三是组织执法检查;四是进行规范性文件备案审查。这些经常性的监督方式,实践中运用得多,应该着重进行具体明晰。除此之外,实施办法还需对询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等监督方式作明确、具体的规定。

(二)应明确地方人大常委会监督公开的内容和方式。地方人大常委会行使监督权的情况,包括听取和审议专项工作报告的年度计划、专项工作报告、国民经济和社会发展计划的执行情况报告、预算的执行情况报告、审计工作报告、经批准的决算和年度国民经济与社会发展计划、预算调整方案、预算超收追加支出方案、国民经济和社会发展五年计划调整方案、常委会执法检查年度计划、常委会的执法检查报告、常委会组成人员的审议意见、“一府两院”对审议意见的研究处理情况报告或者执行决议情况报告等,都应当通过常委会公报、常委会网站或网页、新闻媒体等形式向社会公开,还可以通过新闻发布会、代表列席人大常委会会议、公民旁听人民代表大会或人大常委会会议等方式公开。通过新闻发布会方式公开的,还应规范发布单位、发布人、发布形式、发布程序等,以免造成该公开的没有公开,不该公开的却公开了,或者公开的形式不对,导致不良的社会影响和政治后果。对公民旁听人民代表大会或人大常委会会议,也应作出具体的规定。

(三)应进一步完善监督工作的具体程序和时限。实施办法应进一步完善监督工作的程序性规定,把具有较强的可操作性作为基本原则,在细化工作程序和时限上下功夫。如在年度监督计划制定上,应规定常委会各工作机构和办事机构于每年12月中旬前提出下一年度监督议题和项目建议,常委会于每年第一季度将年度监督计划向社会公开;在审议意见形成和交办上,应规定常委会会议结束后几个工作日内整理形成常委会组成人员审议意见,常委会会议结束后几个工作日内应将审议意见送交“一府两院”研究处理,等等。在程序上也应作出一系列具有较强操作性的规定,如明确要求常委会有关工作机构拟出的初步审议意见、执法检查报告稿、决议草案等,在常委会会议审议前需经主任会议讨论。又如,在规范性文件被动审查工作上,要求常委会有关工作机构对于文件制定单位和有关方面提出的审查要求、审查建议进行审查后,应当在2个月内提出初步审查意见,若认为该规范性文件违反法律法规的有关规定的,应提请人大常委会主任会议进行审查;若认为不违反法律法规的有关规定的,应由备案审查工作机构告知提出审查要求或者审查建议的国家机关、社会团体、企事业组织或者公民。

(四)应明确对省以下“条管部门”和设区的市人民政府及其有关部门派出机构实施监督的规定。《地方组织法》规定,县级以上地方各级人大常委会“在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”。要做到这一点,就必须使本行政区域内所有机构(既包括“一府两院”,也包括 “条管部门”)和所有干部群众(包括“条管部门”的人员)都能知法、守法、依法办事,而最重要的保证手段就是加强监督,做到监督不缺位。当然,由于对象不同,对本级政府管辖部门的监督与对“条管部门”的监督,就范围内容、手段方式也不尽相同。从监督的范围和内容讲,对前者,人大常委会按照宪法和《地方组织法》规定,可以实施法律监督、工作监督乃至人事监督;而对后者,人大常委会只能根据法理推定,进行法律监督,不宜也不应该开展工作监督。从监督的手段方式讲,对前者,人大常委会可以依法采取询问、质询乃至撤销决定、罢免职务等刚性手段,而对后者就不能采取上述刚性手段,一般只能对其执法情况、违法行为进行调查,提出建议。因此,实施办法要严格把握对“条管部门”监督的对象性质、范围内容及手段方式,探索和寻求较为合适有效的监督方法。

(五)要完善法律责任的规定。在地方人大常委会依法实施监督过程中,如遇到有的被监督单位违反规定,抵制监督,不接受监督,不如实反映问题和情况,或者对人大常委会的审议意见不落实、不反馈,造成不良影响,人大常委会有权采取适当措施进行监督。被监督单位及有关人员应当承当法律责任。对此,实施办法应作出明确规定。

    实施办法除了应对上述五个方面作出规定外,还应对委托执法检查制度、法律法规执行情况的报告制度等进一步完善,使《监督法》的原则变成具体规范,可操作性更强。

    以上意见和看法,仅作探讨。

    (本文系广东省人大制度研究会第20次研讨会入选论文,作者单位:潮州市人大常委会办公室)