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人大代表“人身自由特别保护”制度的思考
来源 : 潮州人大网 作者 : 颜聪 发布时间 : 2012-10-05 13:22:00 点击数 : 6586 字体大小 :

    为使各级人民代表大会对行政机关、审判机关、检察机关的监督更加有效,特别是不受司法部门的干涉和影响,我国法律专门设置了人大代表“人身自由特别保护”制度,赋予各级人大代表即各级人民代表大会的组成人员“人身自由特别保护权”,以保障人大代表依法行使职权。现行代表法第32条规定:“县级以上的各级人民代表大会代表,非经本级人民代表大会主席团许可,在本级人民代表大会闭会期间,非经本级人民代表大会常务委员会许可,不受逮捕或者刑事审判。……”近年来,一些宪法学、程序法学方面的专家、学者就人大代表特别是县级以上人大代表人身特别保护制度进行了深入的思考与论证,提出了很多实操性颇强的观点和看法,新修改的代表法,也为完善这一制度增加了新的内容。从目前的司法实践看,不少地方对这一制度的具体执行仍存在一些模糊认识或误区。笔者认为,在今后的司法实践中,我们应充分领会立法者原意,结合新修改的代表法和我国法律体系中有关法律原则,准确把握以下两方面的问题。

一、县级以上人大主席团或者常委会对提请机关的申请,应当进行什么样的审查?是对“申请程序的合法与否”、“申请主体和客体适格与否”等程序性内容进行程序性审查?还是连同申请的“事实、理由和证据”等实体性内容在内,进行程序性和实体性审查?这在以往的司法实践中存在不少争议,各地的做法也不尽相同。对此,新修改的代表法增加了以下内容:“人民代表大会主席团或者常务委员会受理有关机关依照本条规定提请许可的申请,应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究,或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形,并据此作出决定。”这一规定,明确了人大主席团或者常委会作出许可的依据为“是否存在对代表……打击报复的情形”。笔者认为,代表法新增的内容实际上明确了人大主席团或者常委会应对有关机关提请许可的申请进行全面地程序性审查,并对“是否存在对代表……打击报复的情形”这一特定内容进行审查,明确排除了人大主席团或者常委会对提请机关的提请进行实体性审查的权利。之所以这样规定,是因为对实体内容进行审查属于“对公民采取限制人身自由的强制措施”这一普通司法程序中司法审查机关的法定职能,作为地方立法机关,地方人大主席团或者常委会不宜对实体内容进行审查。换言之,如果允许地方人大主席团或者常委会对实体内容进行审查的话,则可能出现同级别不同机关对同一内容进行重复审查的问题,个别地方还可能发生人大主席团或常委会因种种原因越俎代庖,错用或滥用“不许可”权,阻碍司法机关办案的情况。

那么,设如人大主席团或者常委会在程序性审查过程中,发现提请许可的司法机关确实存在实体性违法情况的话,该怎么办?笔者认为,如出现这种情况,人大主席团或者常委会应立即将审查中发现的问题通报给法定的法律监督机关(即各级检察机关),由与提请机关同级或上一级的检察机关依法对上述情形进行界定,决定是否需要通过法定的救济途径进行司法救济。如果检察机关经审查认定提请许可的司法机关并不存在实体性违法,不需进行法律救济的话,根据新修改的代表法中的相关规定,人大主席团或者常委会应当许可该司法机关的提请。

各司其职,相互监督是我国法律制度中一项非常重要的基本原则,在没有法律授权的情况下,任何机关都不应有超越自身职能的特权。

二、“经本级人民代表大会主席团或常务委员会许可”是否是对“县级以上人大代表采取限制人身自由的强制措施”这一司法强制程序启动的前置条件?以往的司法实践中,不少地方对此项规定存在模糊认识,有的司法机关在程序启动之前先报请人大审查,得到“许可”后再启动程序;有的则是先启动程序,进行实体审查,待到具体执行时再由执行机关报请人大“许可”。笔者认为,在司法实践中,对公民“采取限制人身自由的强制措施”司法程序的启动,即意味着这一司法程序进入实体性审查阶段。前面讲过,人大对提请机关的审查属于全面的程序性审查和特定内容的审查,这种审查理当在实体性审查进行之前完成。如果在未通过人大主席团或常委会程序性审查的情况下,任由司法机关对“是否需要采取限制人身自由的强制措施”进行实体性审查,既根本违背了“先程序后实体”的司法原则,也明显违背立法者的原意,更可能出现司法机关经实体性审查,依法认定“需要对代表采取限制人身自由的强制措施”,而人大主席团或常委会却依法认定提请机关的提请不符合法定条件,依法作出不许可决定的尴尬局面。因此,“经本级人民代表大会主席团或常务委员会许可”应当作为“对县级以上人大代表采取限制人身自由强制措施”的前置条件,要对县级以上人大代表采取“限制人身自由”的司法强制程序,该程序的启动机关(司法实践中,不同情况下,公安机关、检察机关、审判机关、国家安全机关均可能成为该程序的启动机关),就应先报经该级人大主席团或者常委会许可,经审查得到许可后始得正式启动强制程序,进入实体性审查阶段。

综上,“先许可后启动,先程序后实体”是准确把握人大代表“人身自由特别保护”制度的关键。举例说明,某公安机关经过侦查,认为具备县人大代表身份的某犯罪嫌疑人需要逮捕,那么,该公安机关在逮捕程序启动前,就应当先向这名人大代表所在县人大主席团或常委会提请许可,由人大主席团或常委会对公安机关的提请进行程序性审查,确认提请机关的主体适格、形式合法,且不存在“对代表……打击报复的情形”。在得到人大主席团或常委员会的许可后,该公安机关才能按一般程序,向检察院提请逮捕,由该逮捕程序的审查机关即检察院对该案件的“事实、理由和证据”进行实体性审查,在得到检察院的批准后再执行逮捕。这样,既保障人大代表享有法定的人身自由特别保护权,又遵循相关法律原则,充分体现现行法律的合理性和严密性。

本文系潮州市第二十届人大新闻奖获奖作品,作者单位:潮州市人大常委会选联工委)

 

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